】“条件性”是多边开发银行贷款尤其是政策性贷款的重要特点，相关条件涵盖、经济、环境、社会等多个方面。与世界银行和亚洲开发银行等的贷款条件相比，亚洲基础设施投资银行（“亚投行”）的贷款条件既有共通之处，也有鲜明特色。“非化”的基本原则使得亚投行的条件性相比其他多边开发银行有所简化和弱化，有助于确立和发展多边开发融资的新范式。未来如何在商业性与政策性之间取得恰当平衡，决定着亚投行的发展融资在多大程度上取得成功。

　　2015年6月29日，《亚洲基础设施投资银行协定》（以下简称《亚投行协定》）签署仪式在北京举行。2015年12月25日，随着初始认缴股本数额占认缴股本总额50.1%的17个签署方交存批准书，《亚投行协定》生效，[1]亚洲基础设施投资银行（以下简称“亚投行”）也由此正式成立。2016年1月16日，亚投行宣布开业。

　　《亚投行协定》第1条规定，亚投行的宗旨在于通过在基础设施及其他生产性领域的投资，促进亚洲经济可持续发展、创造财富并改善基础设施互联互通，并与其他多边和双边开发机构紧密合作推进区域合作和伙伴关系。为此，亚投行履行以下四方面职能：（1）推动区域内发展领域的公共和资本投资，尤其是基础设施和其他生产性领域的发展；（2）利用其可支配资金为本区域发展事业提供融资支持，包括能最有效支持本区域整体经济和谐发展的项目和规划，并特别关注本区域欠发达成员的需求；（3）鼓励资本参与投资有利于区域经济发展，尤其是基础设施和其他生产性领域发展的项目、企业和活动；（4）为强化这些职能开展的其他活动和提供的其他服务。[2]

　　亚投行定位于与现有的全球性和区域性多边开发银行开展合作、形成互补，更好地为亚洲地区长期的巨额基础设施建设融资缺口提供资金支持。因此，亚投行是对现有多边开发融资机制的补充而非取代。可资为证者，亚投行成员资格向国际复兴开放银行（以下简称“世界银行”）和亚洲开发银行（以下简称“亚开行”）开放；换言之，身为世界银行或亚开行成员，是成为亚投行成员的先决条件。尽管如此，在运作实践和理念上，亚投行仍将不可避免地对现有多边开发融资机构成竞争。贷款条件即是其中一个重要方面。长期以来，世界银行等机构因贷款条件严苛、贷款程序繁琐、未能充分考虑受援国家实际情况等问题而广受诟病，其基于“华盛顿共识”而在贷款中附加的私有化、放松管制等性条件尤其遭到批评。有鉴于此，并考虑到亚投行是一个以发展中国家为主导的多边开发机构，其在正式成立之前的筹备过程中即已确立了贷款条件“非化”的基本立场。具言之，“亚投行的贷款政策将充分借鉴世行、亚行、欧投行等现有多边机构的经验和教训，在项目评估、对环境的影响、保护当地文化、促进健康持续的经济发展等方面遵循高标准，并在高标准和亚洲地区受援国实际情况之间找到平衡点，但亚投行一定不会附加条件”。[3]

　　但亚投行毕竟不是公益组织或慈善机构，而是以商业化运作为主的国际金融机构，必须关注对外贷款的安全保障和有效回收，以实现保本微利的运营目标，使得持续运转成为可能。这就决定了亚投行的贷款不可能是完全“无条件”的。在这个意义上，亚投行贷款与世界银行等现有多边开发银行贷款之间的区别，并不在于有条件还是无条件，而在于贷款条件的性质、内容和特点。尽管亚投行目前尚无贷款实践，[4]但其贷款条件和机制在《亚投行协定》及其他相关文件中已有初步规定。鉴此，本文拟以文本为基础，将亚投行潜在的贷款条件与世界银行、亚开行和欧洲复兴开发银行的现有做法作一比较分析，以期对未来实践有所裨益。

　　世界银行的贷款分为项目贷款和非项目贷款两大类，前者着眼于具体的建设开发项目，又称投资性贷款；后者则着眼于借款国特定经济部门或整体经济领域的结构性调整和发展，又称政策性贷款（policy-based loan）。[5]《国际复兴开发银行协定》第3条第4节对世界银行的贷款条件作了原则性规定。根据该规定，世界银行的贷款对象限于成员国及其所属政府部门，或者由成员国、成员国中央银行或者其他适格机关提供担保的私人主体；提供贷款的前提是借款人无法以合理条件自其他方面获得贷款，且贷款项目已获世界银行指派的贷款委员会推荐。[6]不难看出，此处所说的贷款条件主要是指项目贷款的条件，这类贷款尽管期限较长、利率较优惠、带有明显的援助性质，但在贷款条件的设置上并未逾越国际商业贷款的基本框架，亦即着眼于商业、经济而非政策、因素。政策性贷款的出现时间更晚。世界银行于20世纪80年代推出调整贷款（adjustment facility），2004年又以发展政策贷款（development policy lending）取而代之；二者均属政策性贷款，着眼于受援国经济领域的结构性调整，从而区别于关涉具体投资的项目贷款。[7]正是在政策性贷款领域，世界银行的贷款条件表现出不同于普通国际商业贷款的显著特点，通常所说的世界银行贷款的“条件性”（conditionality），指向的也正是这类贷款。

　　所谓“条件性”，是指贷款方与借款方政府之间的“一种双边安排，政府借此采取或承诺采取某些政策行动，国际金融机构或其他机构则提供特定数量的财务援助作为支持”。[8]条件性的表现形式不一，既包括先决条件或者说先前行动（prior actions，即采取某些政策行动是获得整个贷款的前提），也包括触发行动（trigger actions，即必须采取某些行动才能继续获得后续融资或下一笔分期贷款）。但总体而言，其均意味着贷款方（援助方）试图将贷款（援助）作为改革发展中国家政策和制度的一种激励手段。[9]

　　世界银行贷款的条件性与国际货币基金组织（以下简称“基金组织”）贷款的条件性一脉相通，实际上是以后者为模板的。条件性是基金组织贷款的标志性特征，即基金组织的资金援助不是无条件和自动给予的，借款国必须按照基金组织的要求调整其相关政策，以解决那些导致其寻求资金援助的问题；其不仅是成员国偿还贷款的保证，还是基金组织落实对成员国政策监督的重要途径。[10]作为帮助成员国应对金融和经济危机、恢复国际收支平衡的手段，基金组织贷款的条件性通常要求财政节俭（增加税收、削减开支等）、货币政策从紧（提高利率、限制信贷创造等）和进行结构性改革（私有化、放松监管等）。这些措施对于克服危机是否有用和必要暂且不论，[11]单就和法律层面而言，其无疑对借款国的经济主权构成实质性限制。但借款国尤其是议价能力不足的小国、弱国，往往因急需危机救助而别无选择。

　　世界银行的政策性贷款也包含范围广泛的政策和结构性条件。非营利组织“欧洲债务与发展网络”（EuropeanNetwork on Debt and Development, Eurodad）2006年对20个低收入国家[12]接受世界银行减贫贷款（PovertyReduction Support Credit）附加条件的评估显示，有14个国家的单笔贷款的附加条件超过50项，有3个国家超过100项；附加条件最多的是乌干达，共194项，其中社会和环境条件87项、公共部门改革条件72项、金融和经济改革条件35项。[13]对世界银行政策性贷款条件性的批评主要集中在以下几个方面：首先，附加条件为数众多，给受援国造成沉重的合规负担；即便是用作贷款绩效评估、不具约束力的所谓“基准”（benchmarks），也会大大增加受援国的管理、监督和报告成本。其次，相关条件设置过于具体、僵化，导致世界银行职员过多介入受援国的微观管理。再次，世界银行倾向于将贷款与一些不适当或有争议的经济条件挂钩，典型如私有化和贸易自由化。最后，与基金组织贷款着眼于短期国际收支调整和危机救助不同，世界银行贷款着眼于中长期的结构性调整和减贫发展，其条件性的影响因而更加深远，“条件性的做法从偶尔的危机管理延伸到一般性经济决策的持续过程，这暗含着不但前所未有而且往往是不正常的主权移转”。[14]

　　更有甚者，随着基金组织于20世纪末推出“减贫与增长贷款”（PovertyReductionand Growth Facility）、更加明确地将其职能扩展至发展领域，世界银行和基金组织的贷款附件条件往往会致力于同一政策目标，亦即出现所谓“交叉条件性”（cross-conditionality）。最突出的交叉条件是私有化。欧洲债务与发展网络的上述报告显示，有四分之一的国家在与世界银行和基金组织的贷款文件中规定有同样的私有化条件，主要是银行业的私有化。[15]这不仅反映出这两个主要国际金融机构对各自承担的确切角色缺乏共识，也给受援国增加了不必要的合规负担。

　　还需稍作分析的是公共部门改革条件以及社会和环境条件。上述评估显示，公共部门改革条件在附加条件中占比最高，全部附加条件中有43%与公共部门改革有关，且所有被评估国的贷款都附有公共部门改革条件。这些附加条件试图在反、公务员改革、公共财政管理、司法和法律改革以及增强民间社会监督和评价权力方面推进一系列政策。[16]良好的公共部门治理对于发展而言诚然非常重要，但问题在于，世界银行及其他多边开发机构是否是在发展中国家评估和推进治理改革的合适机构，条件性又是否是处理这一重要问题的合适工具。国际社会日益增加的共识是，性条件不应当与具体的贷款或援助挂钩，而是应当通过受援国与援助方的总体政策对话来处理。社会和环境条件（教育、卫生、环境、清洁水、社会保护等）则是一类更为微妙的条件，其在上述评估中的占比为37%。尽管这类条件原则上有助于确保发展融资对社会和环境产生积极有益的影响，但借此过多介入受援国具体政策领域的微观管理也可能带来问题。例如，上述报告发现，卢旺达政府被要求“制定关于在184个农村公立学校以及在家庭中促进改善卫生习惯的战略”。该要求本身固然有意义，但作为一国减贫贷款的条件则似乎过于琐细、难以实施。[17]

　　值得注意的是，世界银行和基金组织的贷款条件性，尤其是色彩相对浓厚的公共部门改革条件和金融和经济改革条件，在观念上植根于这两家机构与美国财政部达成的以财政节俭、私有化和市场自由化（放松监管）为支柱的所谓“华盛顿共识”，理论基础则是片面强调市场作用的“新自由主义”。尽管华盛顿共识在应对20世纪80年代的拉美债务危机中起过一些阶段性作用，但这些政策有其内在局限，并不具有普遍适用性，拉美国家在世纪之交重陷危机事实上也宣告了华盛顿共识的失败。而世界银行和基金组织的一个突出问题，正在于一味将华盛顿共识和新自由主义奉为圭臬并不遗余力地推行，以致被学者批评为受“市场原教旨主义”（market fundamentalism）支配。[18]尽管新世纪特别是全球金融危机以来这一趋势有所抑制，但仍需保持警惕。

　　根据《建立亚洲开发银行协定》（以下简称《亚开行协定》），亚开行的宗旨是促进亚洲和远东地区的经济增长和合作，并协助本地区的发展中成员国集体和单独地加速经济发展的进程。为此，“根据本协定规定的条件，亚行可以向任何成员或其机构、所属单位或行政部门，或在成员的领土上营业的任何实体或企业，以及参与本地区经济发展的国际或区域性机构或企业，提供资金融通”。[19]因此，亚开行的贷款对象既包括成员国及其所属政府部门，也包括私人主体，亦即亚开行的融资业务既包括公共部门（主权）融资，也包括私人部门（非主权）融资。此外，根据《亚开行协定》，“亚行的业务经营主要是为具体的项目提供资金融通，包括国别、次区域或区域的发展规划内的项目……还包括向国家开发银行或适当机构提供贷款或贷款担保，以便它们可以为具体的发展项目提供资金融通”；亚开行在“发放或参与直接贷款或担保贷款时，应根据本协定第14条提出的经营原则和本协定的条款，在合同内规定有关贷款或担保的条件，包括支付货款本金、利息及费用的条件、贷款的期限与支付日期，或担保的酬金及费用”。[20]

　　与世界银行和基金组织一。